El gobierno de Estados Unidos aprobó su primera legislación para combatir el cambio climático. Las medidas aprobadas bajo el nombre de Ley para la Reducción de la Inflación (Inflation Reduction Act –IRA) representan un amplio abanico de subsidios para reducir el costo de la electrificación del país y asegurar el desarrollo de cadenas de manufactura local en sectores en los que Estados Unidos es altamente dependiente de China.
La Ley para la Reducción de la Inflación tiene tres pilares: uno climático, otro recaudatorio y uno en materia de salud, aunque en este breve ensayo sólo tocaré lo que tiene que ver con energía y cambio climático. En estas materias podríamos también llamarle la Ley de Seguridad Energética, y seguramente estaría de acuerdo el Senador Demócrata Joe Manchin, el voto decisivo en el Senado y férreo defensor de intereses de las empresas mineras y petroleras, quien defendió su voto de la siguiente manera:
"By investing in American energy production and innovative technologies the U.S. is on a path toward energy security, lower gas and home energy prices and we are leading the fight on global climate". (7 de Agosto de 2021)
Hay mucho que celebrar en el avance político de Estados Unidos, en especial porque la fragilidad de la política climática de Estados Unidos siempre ha estado a la vista. De hecho, Estados Unidos es el único país de la OECD que no considera el Acuerdo de París un tratado internacional, y las emisiones de gases de efecto invernadero promedio por habitante son cuatro veces las del promedio mundial y dos veces las de México. De acuerdo con investigadores locales, de implementarse el decreto será posible reducir hasta una Gigatonelada de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) por debajo de lo esperado en el año 2030. Este volumen de emisiones será 1.5 veces las emisiones de México en 2020. A pesar del esfuerzo en 2030 podríamos esperar que las emisiones por habitante de Estados Unidos sigan siendo tres veces las de México.
Esta legislación abre un nuevo capítulo en la política energética de la región. Es un cambio en el paradigma de política pública cuando se trata al cambio climático como un problema de política industrial y no de externalidades. Además, tendrá impacto en la relación política y económica con México y en la política exterior de Estados Unidos cuando reduzca la dependencia de manufacturas de China, y simultáneamente, se convierta en uno de los principales exportadores de combustibles fósiles en el mundo.
Un poco de historia
El 17 de agosto, Biden firmó la Ley para la Reducción de la Inflación. Este logro fue sorpresivo dado que el 14 de julio el mismo presidente Biden había reconocido la derrota de sus expectativas de aprobar el paquete de inversiones bajo el nombrede Build Back Better, presentado originalmente en marzo de 2021 y alrededor de 10 veces más grande. En esta victoria se han sacrificado muchas promesas sociales, pero se han mantenido muchos de los compromisos climáticos.
La llegada de Joe Biden a la presidencia de Estados Unidos produjo un esperado optimismo sobre el futuro de la acción climática en ese país y a nivel internacional. La izquierda progresista, bajo líderes como Bernie Sanders y Alexandria Ocasio-Cortez, produjo un ambicioso aparato de políticas públicas y programas de inversión que fue integrado al programa de gobierno de la nueva administración. Bajo el liderazgo de Bernie Sanders en el Comité de Presupuesto del Senado, y el apoyo vocal de Biden, la inversión climática fue central en las propuestas de inversión para combatir la desaceleración económica causada por la pandemia.
El Green New Deal se volvió un caballo de batalla político y un símbolo de la ambición climática de Estados Unidos. El programa de inversiones incluiría la promesa de inversiones en el sector eléctrico, electrificación del transporte público y principalmente privado, así como la inversión en acciones para reducir el impacto climático de la producción de petróleo y gas natural. Se trata de una apuesta por la transformación tecnológica, aunque no necesariamente de la estructura económica de Estados Unidos.
En el plano diplomático, John Kerry como enviado especial para cambio climático pudo ofrecer la promesa de la esperada aprobación de la legislación Build Back Better mientas llamaba a otros países a incrementar su ambición climática. En México no habría que olvidar las voces que consideran que la administración estadounidense pondría en orden la política climática mexicana. Voces de derecha e izquierda aprovecharon el cambio de rumbo en la ambición climática del ejecutivo para advertir sobre el impacto negativo de una supuesta divergencia de México de sus compromisos climáticos, como argumentos en contra de la nueva política energética del país. Estos llamados han resurgido con el anuncio de consultas dentro del tratado comercial TMEC en las que Canadá y Estados Unidos reclaman un trato inapropiado a sus empresas en el sector energético.
Un cambio en el paradigma
Los 369 mil millones de dólares etiquetados para 10 años en materia de energía son principalmente en créditos o deducciones fiscales para la electrificación de servicios como el transporte y la producción de electricidad de bajas emisiones:
Además, hay un importante apoyo para reducir el impacto del sector de combustibles fósiles. Un área clave es el cierre de pozos sin utilizar que son fuentes de emisiones de metano con un alto impacto climático. La segunda es la implementación de proyectos para capturar CO2 en plantas industriales y de generación de electricidad, así como para remover CO2 directamente de la atmósfera.
Abandono de los precios al carbono y el principio de quien contamina paga
Durante décadas, el canon de la política climática ha sido imponer un precio a las emisiones de CO2 y otros gases de efecto invernadero. En Europa y algunos estados dentro de Estados Unidos también han adoptado sus propios sistemas. Otros países han propuesto o intentado establecer impuestos a las emisiones. En México, por ejemplo, hay un impuesto al carbono que, por cierto, no ha tenido impacto por ser más bien simbólico.
Con la IRA, el gobierno federal de Estados Unidos ha optado por un camino diferente al de los precios de carbono. Después de múltiples intentos a lo largo de 20 años, han decido no crear un sistema de precios y mejor utilizar recursos públicos (o que podrían serlo si se cobrasen los impuestos). Desde la ciencia política se anuncia como una derrota a los economistas que durante décadas habían criticado los subsidios como medidas ineficientes e inferiores. Lo cierto es que recientemente economistas de la Universidad de Chicago reconocieron que, en materia de electricidad, los subsidios podrían ser tan efectivos como los impuestos y otros mecanismos de emisiones. En la historia política estadounidense quedará registrado que sólo los subsidios son políticamente viables, pero en particular los subsidios a quienes pagan más impuestos y las corporaciones.
La decisión de usar subsidios tiene otra implicación. Durante décadas, el movimiento ambientalista se ha pronunciado en favor del principio “el que contamina paga”. Pero los subsidios también incluyen actividades de las petroleras y grandes usuarios de combustibles fósiles. Por ejemplo, el gobierno pagará por cerrar pozos inutilizados, una actividad que debió ser pagada por las empresas petroleras en primera instancia.
Una política industrial activa
El otro giro importante es el hacer pública y visible una tradición de política industrial que se mantuvo siempre invisible porque se desarrollaba a través de programas como el Defense Advanced Research Project Agency y su más joven pariente ARPA Energy. La política estadounidense ahora incluye subsidios a vehículos eléctricos, pero con regulación sobre la ubicación y características de su producción. Además, el financiamiento dedicado a subsidiar la construcción de infraestructura de manufactura en Estados Unidos está dedicada específicamente a incentivar la relocalización de la producción a Estados Unidos desde países como China y otros países manufactureros mediante subsidios.
Los subsidios a través de créditos fiscales sirven a empresas ya establecidas, a los grandes conglomerados, lo que puede favorecer todavía más la concentración económica en todos los sectores de la economía. En el caso de energías renovables este ha sido un mecanismo ya probado por casi dos décadas, lo que había servido, además, para financiar el crecimiento del sector privado. Debe reconocerse que la nueva legislación finalmente les permite a empresas de electricidad propiedad de gobiernos locales o con fines públicos (y que no tienen ganancias) recibir directamente los subsidios. Un merecido reconocimiento a las empresas de propiedad estatal en la historia estadounidense.
¿Qué significa para México?
La nueva legislación, en conjunto con legislación previa aprobada para financiar la relocalización de manufactura de semiconductores a Estados Unidos (bajo el nombre de CHIPS), tiene como uno de sus propósitos desarticular la dependencia de Estados Unidos de tecnologías críticas. China produce 4/5 partes de todos los paneles solares y más de la mitad de las turbinas eólicas. Además, todavía domina la producción de vehículos eléctricos y baterías, pero ¿qué significa para México?
Que no queden dudas, hay buenos motivos por los cuales la política de Estados Unidos podría contribuir al éxito de la política climática mexicana. La cooperación binacional puede tener efectos positivos en la coordinación de inversión pública y privada, permitir transferencias financieras que catalicen el cambio tecnológico en sectores específicos, pero más importante aún son las transferencia de conocimiento y colaboración técnica. El gobierno de Estados Unidos, y en particular el Departamento de Energía, tiene la red más robusta de investigación en el sistema de Laboratorios Nacionales. Además, en los próximos años podemos aprender de experimentos de gobiernos locales con empresas estatales, como Los Ángeles, que se han propuesto una descarbonización profunda en poco más de una década interviniendo en producción de electricidad, electrificación y masificación del transporte público, y el abandono del gas natural en hogares.
Pero lo cierto es que hasta ahora la principal herramienta para reducir emisiones en Estados Unidos ha sido la sustitución del carbón por gas natural y energías renovables en el sector eléctrico. En México el impacto más tangible de la política estadounidense ha sido el de promover la expansión del consumo de gas natural y el apoyo a la apertura del sector petrolero. La inconsistencia en la política climática de Estados Unidos representa un reto de mediano y largo plazo para México y otros países.
Estados Unidos reducirá el consumo de petróleo y de gas natural, pero no dejará de producirlo, sino que lo dedicará al mercado exterior. Estados Unidos tuvo un papel activo en profundizar la dependencia de México del gas natural. Esto es una tendencia que podemos esperar en el futuro en México y más allá del mercado mexicano.
También podemos esperar una renovada presión sobre la apertura del sector eléctrico en México. Es necesario tener claro por qué algunas de las medidas tomadas por Estados Unidos no son apropiadas para México. Por ejemplo, en contraste con otras opiniones, incluida la de Gilberto García para Río Arriba, México no debe de priorizar la adopción de vehículos eléctricos privados. Eso sería un error frente a la necesidad de expandir y mejorar el servicio de transporte público, electrificar el transporte urbano y crear desde cero el transporte eléctrico interurbano. México puede aprovechar su participación en la cadena de valor de vehículos eléctricos como lo explica Gilberto García, pero la inversión pública del sector transporte no debe dedicarse al transporte privado motorizado, como sí han decidido en Estados Unidos.
Se ha abierto un nuevo punto de encuentro entre los gobiernos. En el diálogo binacional sobre el sector eléctrico es importante destacar la variedad institucional en Estados Unidos, incluida la importancia que aún tienen las empresas de propiedad pública o estatal como formas válidas de liderar la transición energética.
CONTÁCTANOS
RÍO ARRIBA®
MÉXICO 2021