Pasado el voto sobre la reforma constitucional en materia de electricidad, hay mucho que discutir sobre la transformación del sistema eléctrico. Este artículo presenta cinco ámbitos de acción. Algunas pueden requerir reformas a la ley, pero otras pueden implementarse tan sólo con cambios en el sistema de tarifas reguladas y decisiones organizacionales. Todos estos cambios enfatizan el cambio tecnológico en el sistema eléctrico, más allá del objetivo de eficiencia en el corto plazo.
México tiene un modelo híbrido, con mecanismos propios de mercados abiertos y otros de control estatal. En el entramado de incoherencias hay oportunidades que deben aprovecharse inmediatamente para acelerar el cambio en el sistema eléctrico.
1. Reorganizar la industria de propiedad estatal para la descarbonización
Tras la reforma del 2013-2015, la CFE quedó fragmentada en subsidiarias. Para el caso de las subsidiarias de generación de energía eléctrica, el propósito era reducir la capacidad de la empresa de ejercer poder de mercado, mejorar su gobernanza a través de la comparación (lo que los gerentes llaman benchmarking) y, posiblemente, fomentar la competencia entre ellas mismas en el futuro. Con pocos recursos, sin la intención de desarrollar capacidades estratégicas, y con un gasoducto sobredimensionado, las subsidiarias de la CFE tuvieron poco qué hacer, como buscar posibles proyectos para instalar nuevas centrales de ciclo combinado para usar gas natural. Hay que recordar que, bajo la dirección de Enrique Ochoa, la Comisión pasó de ser una empresa de electricidad a una de electricidad y gas natural (comprometiendo a la empresa a un futuro fósil por las siguientes décadas).
Ahora es común escuchar, casi como si fuera sentido común, que la CFE es un freno para la inversión en tecnologías de bajas emisiones. Pero en otras jurisdicciones con empresas estatales, lo que observamos es que son éstas precisamente las que pueden hacer un giro acelerado hacia las energías renovables. Los ejemplos incluyen, en generación, a Ørsted, esa antigua empresa danesa de petróleo, gas y servicios públicos que hoy es la más conocida empresa de energía eólica costa afuera. Más cerca de México, la empresa de servicio eléctrico 100% propiedad de la Ciudad de Los Ángeles, en California, ha decidido proveer energía de cero emisiones tan pronto como 2035. Ejemplos igualmente útiles provienen de China –el país con la mayor campaña de instalación de centrales eólicas y solares en el mundo. En China, son las empresas estatales tradicionales, dueñas de centrales de combustibles fósiles, las mismas que conducen la revolución renovable en su país. Una diferencia crucial es que las empresas estatales que han decidido invertir en renovables lo han hecho creando unidades de negocios dedicados específicamente a invertir en esos proyectos.
CFE debe tener una unidad de negocios para desarrollar proyectos renovables. Ya sea con la consolidación de la empresa en la medida que la ley lo permita, o reestructurando los activos entre empresas, CFE requiere su propio campeón renovable que pueda ser el semillero del talento específicamente dedicado a la energía geotérmica, solar y eólica, que quedaron abandonadas con la reestructuración.
2. Obligar a los mercados a financiar la investigación local
Con el giro hacia el mercado en 2015, entre los directivos en SENER y CFE (no así CENACE) se dieron por terminados viejos programas de trabajo en materia de planeación con el Instituto Nacional de Electricidad y Energías Limpias (INEEL). Se impulsaron mecanismos de competencia internacional y se vio a centros como el INEEL a manera de consultores solamente. Esto fue un error. Aún los ejemplos de mayor liberalización, como Reino Unido y Chile, cuentan con institutos locales de investigación cuyo trabajo está más allá de la competencia de las consultorías internacionales, que garantizan continuidad en las capacidades nacionales. En materia de investigación aplicada en el sector eléctrico, no cabe duda de que los gobiernos deben de mantener capacidades en instituciones de investigación cercanas al gobierno.
Además, debemos discutir el reto del financiamiento. La tarifa de servicios eléctricos debe incluir un cargo para financiar investigación y desarrollo tecnológico. En México podría cobrarse una tasa de unos centavos por MWh a la tarifa de transmisión para financiar investigación en materias como la operación del sistema eléctrico, nuevas tecnologías de generación y operación, y hasta eficiencia energética. De hecho, el cargo podría asignarse sólo a generadores, usuarios calificados o usuarios de contratos legados. Algunos de estos recursos podrían estar etiquetados para centros de investigación estatales como el INEEL, y otros para programas de largo aliento que puedan ser asignados para todo tipo de instituciones de investigación en el país, pero con prioridades definidas por SENER, CFE y CENACE.
En la última década la principal fuente de financiamiento para la investigación en el sector fue el Fondo Sectorial CONACYT SENER Sustentabilidad Energética, cuyos recursos son contribuciones del Fondo Mexicano del Petróleo. Aunque es loable usar la renta petrolera para la investigación en transición energética, estos fondos no se asignan necesariamente en prioridades de la industria eléctrica, y temas transversales como la operación de la red eléctrica, la planeación y otros quedan olvidados. CFE, CENACE y otros actores de la industria podrían estar en una mejor posición para definir prioridades de proyectos en los que haya obligación de participación industrial. Además, el financiamiento a la innovación local para resolver problemas de la industria debería de provenir de los mismos participantes del mercado.
3. Empoderar a las instituciones públicas y la planeación democrática
En los próximos 30 años, México debe de transitar a una matriz de generación eléctrica de casi cero emisiones de gases de efecto invernadero. Es un reto para el cual no hay una hoja de ruta clara (ni en México ni en países equiparables). Por eso es que la planeación de mediano y largo plazo es esencial en la gobernanza del sector eléctrico. Pero la planeación debe ir más allá de ejercicios técnicos, dado el alto nivel de incertidumbre sobre el futuro. Las instituciones públicas deben expandir las formas de participación en la planeación del sistema eléctrico. Por ejemplo, la construcción de una línea de transmisión de Oaxaca a Guerrero para evacuar energía eólica del Istmo de Tehuantepec debe ser una decisión política, donde la opinión pública de las regiones involucradas es importante.
Pero hay muchas otras decisiones sobre el futuro energético del país que requieren discusiones nacionales y regionales, y la planeación del Estado puede servir como instrumento para tener un diálogo sobre el futuro que queremos en cada región del país y cuáles beneficios esperamos de ellas. México, por ejemplo, ha dedicado importantes recursos para financiar investigación en captura de emisiones de dióxido de carbono de plantas de producción de energía con fuentes fósiles. ¿Debió de ser esa una prioridad? Hay ahora voces que llaman con urgencia a usar recursos públicos para promover la producción y exportación de hidrógeno. ¿Deberíamos usar las energías renovables en México para exportar hidrógeno? No tengo las respuestas, pero se requiere una discusión pública permanente. Los programas de planeación del Estado pueden ser el catalizador de ese debate.
La Secretaría de Energía y CENACE, con el apoyo del Instituto Nacional de Electricidad y Energías Limpias (INEEL) y otros centros de públicos de investigación deben ser financiados como brazos de planeación del Estado. Pero estos deben desarrollar herramientas para informar mejor a la ciudadanía, poner más información a disposición de todos, y comunicar de manera más abierta las incertidumbres que existen en el sector energético, en lugar de la representación de proyecciones que parecen mostrar un futuro cierto.
4. Trascender el modelo de mercado eléctrico
Casi cuatro décadas han pasado desde que los gobiernos de Chile y Reino Unido implementaron sus programas de privatización y creación de mercados eléctricos. En el mundo hemos aprendido mucho sobre cómo operar mercados eléctricos, pero no está claro que este modelo sea indispensable para la transición energética. Ofrezco como ejemplo las subastas de largo plazo que han sido aplaudidas a nivel internacional. Las subastas no requieren de un mercado, sino del Estado como comprador de la energía. Ya sea el rey de Marruecos o el gobierno de su majestad británica, en última instancia lo que los generadores renovables valoran más es tener al Estado como el comprador de la energía que les ofrece la garantía de largo plazo.
Desafortunadamente, ni en la academia ni en los organismos internacionales se discute con suficiente cuidado la descarbonización en los mercados de comprador único o los mercados regulados. Esto puede ser resultado de una captura ideológica, pero lo cierto es que hay gobiernos pragmáticos que están mostrando las virtudes del modelo de comprador único para la descarbonización acelerada, incluyendo a Marruecos y Vietnam, pero también gobiernos que trabajan cada vez con más distancia de los mercados, como Reino Unido.
A falta de la reforma constitucional, la LIE debe proteger el mercado regulado donde CFE opera como un comprador único. En la legislación actual, la CRE puede decidir unilateralmente abrir a la competencia segmentos de consumidores que hoy en día reciben su servicio de la CFE. La intención era expandir progresivamente el campo del “mercado” a costa de CFE. Pero mantener un servicio regulado le permite a CFE planear la transformación de su planta de producción. De hecho, la firma de contratos de largo plazo para comprar energía renovable sólo tiene sentido si pensamos en que CFE seguirá manteniendo su cartera de clientes. Por eso, modificar el mercado de CFE debería de ser resultado en una discusión pública y en el Congreso, no en un órgano regulador. La barrera que separa al mercado mayorista del mercado regulado es esencial para mantener orden en el sector eléctrico.
5. Reformular los subsidios y condiciones de los contratos de autoabasto
Enmendar el estado de los permisos de autoabasto es el tema más visible en la respuesta del gobierno al rechazo de la reforma constitucional, pero sin resultados relativamente favorables en resoluciones de la Suprema Corte de Justicia. Los permisos de autobasto existieron originalmente para permitir a grandes consumidores aprovechar la instalación de sus propias plantas de generación eléctrica –lo que resulta altamente eficiente para industrias que requiere combustibles fósiles (cemento, acero, etc.). Años después se usó como un mecanismo para permitir las inversiones en energías renovables de los grandes consumidores del país, lo que derivó en un mercado paralelo de venta de energía.
Una reforma de mercado ambiciosa hubiese obligado a todos a competir, incluidos los autoabastos. No lo hicieron en la reforma de 2013-2015. Es posible pensar en un escenario en que la reforma constitucional de 2013 hubiera acabado con ellos precisamente para promover la libre competencia, pero las reformas de hecho fomentaron la autorización de cientos de permisos de último momento. Y peor aún, los legisladores incluyeron disposiciones como la potestad de los permisionarios de mudarse al mercado mayorista si no les apetecía regresar al esquema de autoabastecimiento.
Seguramente la revisión de estos permisos y sus tarifas generará conflictos jurídicos nacionales e internacionales. Pero inclusive funcionarios de gobierno reconocen que no todos los contratos de autoabasto son un fraude a la ley. En la medida que el gobierno no pueda reducir el costo fiscal o el costo para CFE del subsidio de los contratos de abastecimiento, entonces este subsidio debe hacerse explícito y transparente y cubrirse, no con el presupuesto de CFE o recursos fiscales, sino con aportaciones de todos los generadores y consumidores. Su asignación debe ser como la de otros programas públicos con un padrón de beneficiarios. Esto es un mecanismo de rendición de cuentas y genera el interés de todos los actores del sector eléctrico en evitar que ese subsidio se asigne de manera inapropiada.
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