El sector eléctrico ha cambiado (y el Estado también)

El mundo de la energía ha cambiado. Y no solamente porque hoy tenemos disponible una mayor diversidad de tecnologías para producir, distribuir y gestionar el consumo de energía; no son solo los paneles solares y los vehículos eléctricos. El sector, en particular el de la electricidad, ha cambiado porque después de tres décadas de experimentación con reformas de liberalización y privatización, el papel del Estado se expande a sus anchas en Europa, Asia y América como condición de una política de transición tecnológica y social exitosa.

Los grandes éxitos de la última década a nivel internacional en materia de energías renovables han dependido no de los mercados eléctricos, sino del Estado, que coordina la inversión en nueva infraestructura, asume el riesgo de la inversión y regula la distribución equitativa del costo y riesgos de la expansión de infraestructura. Al tiempo que los Estados han intervenido para transformar el sector eléctrico, también han obligado a los participantes privados a invertir en innovación y cadenas de valor locales.

Es importante reconocer esta tendencia histórica en el contexto de un debate, como en México, donde los éxitos se presentan como si fueran únicamente resultados de la implementación de mercados, y los fracasos, como resultado de la intervención del Estado.

Es cierto que la mayoría de las economías de ingreso alto y medio cuentan, hasta cierto punto, con mercados eléctricos. Pero es importante no confundir el legado histórico de las reformas de las décadas de 1980 a 2000 con lo que más recientemente sabemos sobre el buen funcionamiento del sector eléctrico. En la década de 2020, lo que observamos es que donde existen mercados se ha tendido a centralizarlos, como en Reino Unido; y donde no los hay, se implementan mecanismos que se le parezcan, sin ceder el control de la industria al sector privado, como en Vietnam. Esto se debe, en buena medida, a que invertir en generación de electricidad se ha vuelto relativamente sencillo, pero mantener el sistema eléctrico funcionado se ha vuelto más difícil.

Algunos autores hablan de la re-regulación del sector eléctrico como una respuesta a los excesos de la liberalización y a favor de consumidores políticamente importantes. Pero hay además dos tendencias que están detrás del giro al Estado como el coordinador activo del sector eléctrico: a) que los mercados no son condición ni suficiente ni necesaria para el buen funcionamiento del sector y su descarbonización; y b) que el Estado puede y debe elegir el rumbo que toma el sector energía para crear beneficios más allá de precios bajos.

 

La industria eléctrica más allá de los mercados

Para combatir el cambio climático no basta con un impuesto al carbono que haga relativamente más costoso al carbón que el gas natural. Requerimos la reorganización de todos los componentes de infraestructura del sector, mucho de lo cual ha dependido de transferencias financieras y certidumbre de remuneración de largo plazo por parte del Estado. Y aunque hay mecanismos de precios útiles, es importante recordar que no todos son iguales. Por ejemplo, las subastas permiten descubrir un precio de una manera diferente a la de los mercados libres. Pero la distribución de los riesgos es diferente en cada caso.

Las subastas de energías renovables en México, pero también en Reino Unido, Brasil, Chile, Marruecos, etc., son resultado de la decisión de una autoridad soberana de establecer contratos de largo plazo que garanticen un ingreso a generadores. Contratos de precio fijo y a largo plazo no son exactamente lo que se espera de un mercado con diversidad de compradores y vendedores; se trata más bien de un comprador único. De hecho, en mercados como el de Reino Unido se ha recurrido a la simulación de un comprador único a través de la creación de una paraestatal, la Low Carbon Contract Company. Aunque no suele plantearse en estos términos, la importancia del Estado en México se observó tras la reforma de 2013, que planteó los mercados y libre competencia como los mecanismos para el desarrollo del sector. Pero una revisión cuidadosa de los acontecimientos inmediatos a la reforma muestran que los hitos del sector eléctrico fueron resultado del activismo estatal, y no de los nuevos mercados, aunque parezca paradójico. Fue el Estado, y no los nuevos mercados, la condición necesaria para la expansión de capacidad de importación de gas natural, la aceleración de proyectos de renovables, y la continuación del mercado paralelo de contratos de autoabasto. El gobierno utilizó a las empresas del Estado para coordinar la inversión y asumir el riesgo de largo plazo, y proteger a los inversionistas de la incertidumbre y competencia de los mercados.

Mientras se implementaron nuevos mercados en hidrocarburos y electricidad, el gobierno de Enrique Peña Nieto decidió que fuese la Compañía Federal de Electricidad (CFE) la que asumiera contratos de suministro de gas natural muy por arriba de sus necesidades reales. Como resultado de estos contratos firmados durante la administración de Peña Nieto, la CFE es hoy una compañía de gas natural, cuyo éxito ahora depende no solamente de operar eficientemente los activos en electricidad, sino también de proteger y expandir el consumo de gas natural importado en México. Está expansión no estuvo en las manos del mercado, sino del Estado y los planeadores centrales (en CFE, la Secretaría de Energía y la Secretaría de Hacienda).

La expansión de energías renovables dependió menos de un naciente mercado de certificados de energías limpias sino, más bien, de las subastas de largo plazo organizadas por otra institución pública, el Centro Nacional de Control de Energía (CENACE), que adquirió personalidad propia e independiente de CFE en 2014. El mecanismo de subastas depende, por un lado, de las instituciones estatales y, por el otro, de la existencia de una industria internacional o nacional que pueda competir por los contratos. Pero en el caso mexicano, los consumidores privados no están obligados a participar como es el caso en países como Reino Unido o Chile, donde los sobrecostos de nuevas tecnologías se distribuyen entre todos los participantes de la industria.

Aunque no es evidente, las subastas de energías renovables pudiesen haber existido incluso sin una reforma constitucional como la de 2013. CFE podría haber desarrollado un programa de subastas de largo plazo para energías renovables como parte del programa de licitaciones ordinario.

 

Objetivos más allá del precio

Ahora que nos enfrentamos a nuevas discusiones sobre el futuro del sector energético, es importante reconocer que el paradigma de mercados liberalizados como un mecanismo superior para organizar el sector eléctrico ha dejado de ser dominante. En buena medida esto se debe a que la evidencia histórica muestra que ciertos sectores industriales y comerciales específicos, como las grandes industrias (cemento, siderurgia y grandes manufactureras), son los que mejor pueden aprovechar la liberalización. En cambio, los consumidores y gobiernos terminan enfrentando un aumento de costo de servicio y la caída en el gasto en innovación en el sector. Tan solo para resolver los problemas de falta de inversión en innovación por los privados, en Reino Unido los participantes en el mercado pagan un sobrecargo para financiar proyectos de innovación que las empresas privadas no desarrollarían por sí mismas, y Estados Unidos cuenta con laboratorios estatales y una gran cartera de subsidios propia de un estado desarrollista.

La política en el sector eléctrico debe ser más ambiciosa como política de desarrollo industrial de largo plazo. La crítica a la intervención estatal se resume en la sospecha de que cuando el gobierno elige ganadores, lo hace mal y es sujeto de captura de intereses especiales. Pero la existencia de una industria global de energías renovables no es sino el producto de Estados eligiendo ganadores, en particular los Estados alemán, estadounidense y chino.

El caso del régimen de mercado de Reino Unido provee evidencia crucial. En ese país no cabe ninguna duda de que el gobierno “eligió un ganador” en la energía eólica en el océano (como si estuvieran en plataformas petroleras) dedicando subastas con contratos de remuneración garantizada de largo plazo específicamente a esta tecnología. Los proyectos se desarrollaron además con la coordinación del órgano público Crown Estates (la Hacienda de la Corona), que administra el patrimonio soberano como el subsuelo marino. Y al mismo tiempo, el gobierno descartó otorgar un apoyo similar a la instalación de nuevas centrales eólicas en toda Inglaterra y Gales, lo que limitó el desarrollo de esa tecnología ya por una década debido a consideraciones puramente sociales y políticas.

En México, una de las oportunidades desaprovechadas ha sido la política de créditos de la banca de desarrollo. Por ejemplo, el banco nacional de desarrollo de Brasil, el BNDES, es ahora internacionalmente famoso por su éxito para desarrollar una cadena de valor de fabricación de turbinas eólicas locales. BNDES acompañó las subastas de energías renovables en el país y, considerando la dimensión del crecimiento potencial de energía eólica y solar, estableció condiciones sobre un elevado contenido nacional que condujo a la instalación de plantas de manufactura. La política fue especialmente exitosa para la energía eólica.

El Estado mexicano pudo y debió haber intervenido en la gestión territorial de las inversiones privadas. También pudo haber impulsado nuevos segmentos en la cadena de valor de energías renovables a través del financiamiento estatal y la capacidad del Estado de asumir riesgos de largo plazo.

 

Las nuevas formas de captura del Estado

En la economía contemporánea, el riesgo está en no reconocer las nuevas capturas del Estado, en particular por coaliciones de industria y finanzas. Como lo muestra el ejemplo de la infraestructura para importar gas natural de Estados Unidos, la expansión del Estado no resulta necesariamente en un sistema más equitativo, justo o apropiado a las condiciones locales. De hecho, la expansión del Estado puede responder a la demanda de sectores económicos específicos para garantizar tasas de retorno a la inversión a costa de otras prioridades de desarrollo local. El estado se convierte en garante de la inversión y repositorio de los riesgos financieros y comerciales, que simultáneamente reducen la competencia en los mercados y le atan las manos con contratos de muy largo plazo –lo que Daniela Gabor describe como el nuevo Consenso de Wall Street.

En conclusión, no se trata entonces de discutir si queremos mercado o Estado en el control del sector eléctrico, sino más bien los términos en los que debe ocurrir el control estatal, y con qué propósitos. Cumplir con las metas de cambio climático de la Ley General de Cambio Climático podría requerir que toda la generación eléctrica del país sea de cero emisiones en 2050. Desde 2011 la política energética es alcanzar solo 50 % –en evidente contradicción con la política climática del país. Pero se trata de un cambio tecnológico sin precedentes, así que se requiere el mejor talento en el estado, CFE, CENACE y otras instituciones públicas, pero no gubernamentales, como el Instituto Nacional de Electricidad y Energías Limpias, dedicadas a planear y ejecutar la transición.

En México, la política energética del gobierno de Peña Nieto tuvo respuestas concretas para problemas de otros años, inscrita en una lógica más propia de la década de 1990 que de 2010, y ciertamente muy lejana a las prioridades de 2020 que deben ser la lucha contra el cambio climático y la facilitación del desarrollo más equilibrado en el territorio nacional. Muchas de las medidas implementadas tras la reforma se justificaron bajo el argumento de proteger inversiones: desde la decisión de aislar al autoabasto de competencia hasta los contratos de gas de CFE. No hay duda de que los cambios regulatorios y legales producen el riesgo de demandas por cláusulas de protección de inversiones en tratados internacionales. Pero México es una economía estable, y en 2021 a diferencia de finales de la década de 1990s, los mercados financieros internos son más robustos y los internacionales más tolerantes a diferentes modelos de gobernanza. El gobierno mexicano ya ha experimentado con la pluralidad institucional, y debería apostar por un ecosistema público, una empresa fuerte, pero también un operador, planeadores, todos públicos pero independientes uno del otro. El sector eléctrico global ha cambiado, y el Estado también.